مجله تخصصی مطالعات آمریکا

• یونس حمیدی، اندیشکده راهبردی تبیین

بار روانی تحریم‌ها علیه ایران در فضای بین المللی هنوز به قوت خود باقی است و بانک‌های اروپایی از ترس رو به رو شدن با جریمه‌های سنگین وزارت خزانه داری آمریکا جرات برقراری ارتباط با بانک‌های ایرانی را ندارند، چرا که طرح تحریم بانک مرکزی‌ H.R.1540(2011) مصوب کنگره هنوز پا برجاست(21). آنچه مسلم به نظر می‌رسد این است که اجرای توافق هسته‌ای به دست دولت بعدی آمریکا خواهد بود، لذا الزامی در خصوص اجرای آن نخواهد داشت و همین مسئله ریسک ارتباط با بانک‌های ایرانی را تا حد بسیاری بالا برده است.

_________________________________________________

از واقعیت‌های برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) این است که تحریم‌های اقتصادی، در مهمترین بُعد آن یعنی تحریم‌های بانکی، به صورت کامل رفع نشده‌اند. بار روانی تحریم‌ها علیه ایران در فضای بین‌المللی هنوز به قوت خود باقی است و بانک‌های اروپایی از ترس روبه‌رو شدن با جریمه‌های سنگین وزارت خزانه‌داری آمریکا، جرأت بر قراری ارتباط با بانک‌های ایرانی را ندارند. بر همین اساس پاسخ به انتظارات ایجاد شده در داخل ایران نسبت به رفع تحریم‌ها و حل مشکلات اقتصادی در کوتاه‌مدت امکان‌پذیر نخواهد بود. همچنین اِعمال تحریم‌های جدید و یا اعمال قوانینی در جهت خنثی کردن اثرات رفع تحریم‌ها در کنار سیاست‌ برخی از کشورهای منطقه به منظور کاهش قیمت نفت و عدم توجه به ظرفیت‌های درونی اقتصاد و همچنین عدم اصلاح نظام بانکی، افق روشنی را در به ثمر رسیدن برجام به نمایش نخواهد‌ گذاشت.

مقدمه
بعد از نهایی شدن توافق هسته‌ای و امضای آن توسط طرفین مذاکره، مبتنی بر وعده‌های داده شده، در بین بخش‌ عمده‌ای از افکار عمومی امید‌های زیادی برای رفع تحریم‌ها و گشایش در اقتصاد ایران ایجاد شد. مشکلات سیستم مالی و پولی کشور ناشی از تحریم‌های بانکی با وجود ادعاهای مقامات آمریکایی مبنی بر رفع آن‌ها همچنان به قوت خود باقی است. موانع بر سر تحریم‌های بانکی اثر رفع تحریم‌های نفتی را تحت تاثیر خود قرار داده‌ است به طوری که ایران در دسترسی به دارایی‌هایی بلوکه شده خود محدودیت‌ دارد، درآمدهای حاصل از فروش نفت به راحتی قابل دسترس نیست و بانک‌های بزرگ حاضر به ارتباط با بانک‌های ایرانی نیستند و برخی از بانک‌های کوچک که ارتباط دارند نیز توانایی انتقال وجوه بزرگ ایران را ندارند. باقی ماندن تحریم دلار (جزو تحریم‌های اولیه) هزینه‌های انتقال پول به ایران را همچنان بالا نگه داشته است. تمامی خریداران نفت ایران با کمبود یورو مواجه هستند و ارزهای دیگر مانند روپیه (واحد پول هند) یا ین (واحد پول ژاپن) ارزش تبادلی بین المللی در قیاس با دلار یا یورو را ندارند. همچنین کاهش ارزش یورو در مقابل دلار (به دلیل خروج انگلیس از اتحادیه اروپا و بحران اقتصادی در حوزه یورو) یکی دیگر از هزینه‌های ضمنی این کارشکنی‌ها علیه ایران است.

انتظارها از برجام
محدودیت‌های بانکی علیه ایران بعد از اجرای توافق هسته‌ای هنوز پا برجاست، رئیس کل بانک مرکزی در نشست سالانه صندوق بین المللی پول در فروردین ماه سال 1395 در پاسخ به سوال خبرنگار شبکه آمریکایی PBS گفت: «نتیجه‌ای که ما انتظارش را داشتیم، آن چیزی نیست که الان می‌بینیم. برای فعالیت‌های عادی بانکی هنوز شرایط لازم فراهم نشده است. ما هنوز در شرایط غیرعادی به سر می‌بریم. نمی‌خواهم بگویم که هیچ پیشرفتی حاصل نشده است، اما همانطور که در ابتدای صحبت‌هایم گفتم انتظارات ما برآورد نشده است (1)». آقای سیف در مصاحبه خود با روزنامه گاردین نیز اعلام کرد: «موانعی که باعث می‌شوند بانک‌های ایرانی نتوانند به نظام مالی جهانی متصل شوند نشان می‌دهند که آمریکا و اتحادیه اروپا نتوانسته‌اند به طور کامل به تعهداتشان تحت برجام عمل کنند (2)»

همچنین دکتر هاینتس فیشر، رئیس جمهور اتریش در خصوص شرایط رفع تحریم‌های بانکی علیه ایران اظهار داشت: «باید به این مساله توجه داشت که هنوز همه تحریم‌های ضد ایرانی برداشته نشده‌اند. چون گام‌ها و اقدامات مهمی وجود دارند که باید در مسیر لغو تحریم‌ها برداشته شوند و اتریش به تنهایی نمی‌تواند این تحریم را بردارد و تا آن‌جا که من می‌دانم اروپا نیز به تنهایی نمی‌تواند چنین کند بلکه این جامعه بین المللی است که باید این موضوع را مورد رسیدگی قرار دهد. در این زمینه آمریکا نیز نقش آفرین است. فرآیندی در مورد مساله لغو تحریم‌ها تشکیل شده است و به همین خاطر من نمی‌توانم هیچ پیش بینی داشته باشم که این مساله چقدر دیگر به طول می‌انجامد(3)».

با گذشت یک سال پس از تصویب برجام و شش ماه از اجرای آن به دلیل کار شکنی مقامات آمریکایی تغییرات کمی در وضعیت تحریم‌های بانکی ایجاد شده است. ذهنیت و رفتار مقامات آمریکایی نسبت به ایران تغییری نکرده است و هنوز بهانه برای اعمال تحریم‌های جدید علیه ایران وجود دارد. مقامات آمریکایی ابزارهای اقتصادی بسیاری در اختیار دارند تا تحریم‌های رفع یا تعلیق شده را خنثی کنند و یا اثرشان را کاهش دهند، بر همین اساس سایه‌ تحریم‌ها بر کشور باقی است و این موضوع ریسک اعتباری کشور را همچنان بالا نگه می‌دارد.

وب‌ سایت Trading Economics به طور ادواری به جمع‌آوری شاخص‌ها و متغیرهای کلان اقتصاد کشورهای جهان می‌پردازد و با استفاده از مدل‌های اقتصادسنجی و تعدیل انتظارات روند این متغیرها را طی سال‌های آتی پیش‌بینی می‌کند. این موسسه تحقیقاتی در گزارشی میزان سرمایه گذاری مستقیم خارجی در ایران را برای ادامه سال 2016 و سال 2017 کاهشی پیش بینی می‌کند، گزارش مذکور میزان سرمایه گذاری مستقیم خارجی ایران در سال 2020 را پایین‌تر از میزان آن در سال 2013 (زمان قبل از تصویب برجام) پیش بینی کرده است(4).

منیع: Trading Economics, 2016

مقام معظم رهبری این رفتار آمریکایی‌ها را در تاریخ 29 مهر ماه 1394 پیش بینی کرده و در پاسخ نامه آقای روحانی بیان کرده بودند: «مراقبت شود که طرف مقابل تعهدات خود را به ‌طور کامل انجام دهد. اظهارات برخی از سیاستمداران آمریکائی در این دو سه روز کاملا موجب بدگمانی است(5)».

اقدامات عملی در عقیم سازی برجام
پس از بی نتیجه ماندن دو هفته تلاش کنگره در لغو برجام، اقداملات برای عقیم سازی مفاد آن آغاز شد، کنگره نه تنها هیچ مسئولیتی نسبت به اجرای برجام احساس نمی‌کند بلکه خود را موظف می‌داند تا با اقداماتی موجب خنثی شدن این توافق شود هر چند دولت آمریکا بعدا اقداماتی در جهت رفع ابهامات در خصوص نقض برجام انجام داد، که این امر خود ابهامات فراوانی را برای بانک‌های اروپایی ایجاد کرده است. بر همین اساس Rudi Lang، سرحسابدار بانکداران انگلستان (Mazars) در مصاحبه خود با روزنامه فایننشیال‌تایمز بیان می‌کند: «چگونه ما مطمئن شویم، دادستانی نیویورک دقیقا همان نظر خزانه داری را دارد؟ چرا که ممکن است شرکت‌ها یا بانک‌های اروپایی از انجام معامله‌ای با ایران از طرف خزانه داری آمریکا اطمینان داشته باشند، اما دادستانی یا سایر نهادهای کنترل کننده مالی تفسیر سخت گیرانه‌تری اتخاذ کند(6)». اما آنچه مسلم به نظر می‌رسد این است که مجموعه دولت و کنگره آمریکا در تلاش هستند تا کمترین بهره از این توافق عاید ایران گردد، این اقدامات عبارتند از:

1. تصویب قانون برداشت 40 میلیارد دلار از دارایی‌های ایران در مجلس نمایندگان (251 رای موافق در مقابل 173 رای مخالف) به دلیل حمایت از تروریسم به منظور پرداخت غرامت به آسیب دیدگان حملات تروریستی(7).
2. مصوبه جدید کنگره امریکا (HR-158) که در قالب لایحه بودجه به امضای باراک اوباما رسیده به بهانه مقابله با تهدید تروریسم، افرادی را که از مارس ٢٠١١ به بعد به چهار کشور ایران، عراق، سوریه و سودان سفر کرده‌اند ملزم به دریافت روادید برای ورود به امریکا می‌کند(8).
3. تصویب قانون ممنوعیت فروش بوئینگ(9).
4. نامه‌نگاری گسترده لابی ضدایرانی به کمک نمایندگان کنگره برای جلوگیری از همکاری شرکت‌های خارجی با ایران(10).
5. تصویب طرح تحریمی (H. R. 4258) نسبت به بانک‌هایی که با سپاه پاسداران و حزب الله لبنان همکاری کنند(11).
6. ارسال نامه توسط نمایندگان ایالت کالیفرنیا به کنگره مبنی بر عدم برداشتن تحریم‌ها(12).

مهمترین عوامل در عدم رفع (حتی عدم تعلیق) تحریم‌های بانکی
نکته‌ حائز اهمیت این است که اولاً از ابتدا فقط لغو یا تعلیق تحریم‌های مرتبط با هسته‌ای مطرح بوده است لذا سایر تحریم‌ها و محدودیت‌ها علیه بانک‌های ایرانی هنوز به قوت خود باقی هستند. ثانیاً بالا بردن سطح انتظارات مردم نسبت به رفع تحریم‌ها و گره زدن تمامی مشکلات کشور به تحریم‌های غرب موجب افزایش بار روانی آن در جامعه شده و تصویری غیر واقعی و معجزه گونه‌ای از برجام ارائه داده بود. لذا می‌توان از دو بعد داخلی و خارجی چرایی عدم برداشته شدن تحریم‌های بانکی و مالی را مورد ارزیابی قرار داد.

• عوامل داخلی عدم تاثیر تعلیق تحریم‌های بانکی
1. زمان‌بر بودن رفع ایرادات نرم افزاری و سخت افزاری موجود در شبکه بانکی کشور
2. کمبود نیروی متخصص و آموزش دیده برای راه اندازی سامانه‌های مذکور
3. اصرار بیش از حد شرکت‌ها و بانک‌های داخلی به بر قراری ارتباط با بانک‌های اروپایی(13)
4. وابستگی بیشتر سیستم مالی کشور به نظام مالی بین المللی خصوصا آمریکا

• عوامل خارجی عدم تاثیر تعلیق تحریم‌های بانکی
1. عدم رفع تحریم‌های بانکی مرتبط با تروریسم، برنامه موشکی و حقوق بشر وضع شده توسط دولت آمریکا
2. باقی ماندن تمامی تحریم‌هایی بانکی (اعم از هسته‌ای، برنامه موشکی، حقوق بشر و تروریستی) وضع شده توسط کنگره آمریکا
3. امکان بازگشت تحریم‌ها با توجه به وجودد مکانیزم ماشه در قطعنامه 2231(14)
4. تداخل برخی تحریم‌های اولیه با تحریم‌ها هسته‌ای که که عملا اثر رفع برخی تحریم‌ها بی اثر می‌کند (مانند تحریم انجام معاملات و دسترسی ایران به دلار آمریکا)
5. تغییر برخی قوانین بین المللی و عدم انطباق سیستم مالی (FATF) با آن(15)
6. عدم وجود شفافیت در قانون رفع تحریمی بانک‌های ایرانی و سر درگمی بانک‌ها و شرکت‌های اروپایی(16)
7. تردید بانک‌های بزرگ اروپایی در خصوص برخورد متفاوت وزارت خزانه داری آمریکا و دادستانی
8. محتاط شدن بانک‌ها و شرکت‌های اروپایی بعد از پرداخت جریمه‌های سنگین به علت همکاری با ایران در گذشته(17)
9. تردید بانک‌ها در خصوص اجرای برجام در آینده به دلیل مواضع تندکاندیدا‌های انتخابات ریاست جمهوری آمریکا و نیز ننگین خوانده شدن آن در سند جمهوری خواهان برای سال 2016(18)
10. بیشتر بانک‌ها و سرمایه گذاران خارجی برجام را مختص دولت اوباما می‌دانند لذا عملا اعتنایی به آن ندارند(19)

نتیجه‌گیری
از واقعیت‌های برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) این است که تحریم‌های اقتصادی؛ در مهمترین بعد آن یعنی تحریم‌های بانکی به صورت کامل رفع نشده‌اند و یا بنابه گفته وزیر امور خارجه کشورمان «آمریکا روی کاغذ تحریم‌ها را برداشته است(20)»، لذا ادعاها در خصوص رعایت خطوط قرمز و حل مشکلات اقتصادی کشور بعد از اجرای آن نمی‌تواند صحیح باشد. نکته دیگر این است که بار روانی تحریم‌ها علیه ایران در فضای بین المللی هنوز به قوت خود باقی است و بانک‌های اروپایی از ترس رو به رو شدن با جریمه‌های سنگین وزارت خزانه داری آمریکا جرات برقراری ارتباط با بانک‌های ایرانی را ندارند، چرا که طرح تحریم بانک مرکزی‌ H.R.1540(2011) مصوب کنگره هنوز پا برجاست(21). آنچه مسلم به نظر می‌رسد این است که اجرای توافق هسته‌ای به دست دولت بعدی آمریکا خواهد بود، لذا الزامی در خصوص اجرای آن نخواهد داشت و همین مسئله ریسک ارتباط با بانک‌های ایرانی را تا حد بسیاری بالا برده است. به طور خلاصه مهمترین دلایل کم اثر بودن تعلیق (و یا لغو) تحریم‌های بانکی عبارت است از:

1. عدم لغو برخی از تحریم‌های بانکی تصویب شده درمتن قرارداد توافق هسته‌ای
2. تهدیدها و اظهارات مقامات آمریکایی (جمهوری‌خواهان توافق را رد و دموکرات‌ها تحریم‌های جدید وضع می‌کنند)
3. تصویب قوانین جدید از طرف کنگره و دولت آمریکا جهت عقیم سازی اثر تحریم‌های برداشته شده
4. ضعف ساختاری (قوانین، نیروی کار متخصص، نرم افزار و سخت افزاری) نظام بانکی

بر همین اساس پاسخ به انتظارات ایجاد شده در داخل ایران نسبت به رفع تحریم‌ها و حل مشکلات اقتصادی در کوتاه مدت امکان پذیر نخواهد بود. همچنین اعمال تحریم‌های جدید و یا اعمال قوانینی در جهت خنثی کردن اثرات رفع تحریم‌ها در کنار سیاست‌ برخی از کشورهای منطقه به منظور کاهش قیمت نفت و عدم توجه به ظرفیت‌های درونی اقتصاد و عدم اصلاح نظام بانکی، افق روشنی در به ثمر رسیدن برجام به نمایش نخواهد‌ گذاشت.

------------------------------
منابع
1. خبرگزاری صدا و سیما
(http://www.iribnews.ir/fa/news/1174625/)
2. مصاحبه گاردین با ولی اله سیف
(https://www.theguardian.com/world/2016/may/20/iran-still-locked-out-of-g...)
3. مصاحبه اختصاصی صدا و سیما با رئیس جمهور اتریش
(http://www.iribnews.ir/fa/news/1078318)
4. موسسه اقتصادی تریدینگ اکونومیکس، گزارش سرمایه گذاری مستقیم خارجی در ایران
(http://www.tradingeconomics.com/iran/foreign-direct-investment)
5. دفتر حفظ و نشر آثار حضرت آیت الله العظمی خامنه‌ای
(http://farsi.khamenei.ir/message-content?id=32009/)
6. سایت روزنامه فایننشیال‌تایمز
(https://next.ft.com/content/62b84874-bd01-11e5-9fdb-87b8d15baec2)
7. خبرگذاری رویترز
(http://www.reuters.com/article/us-iran-nuclear-congress-idUSKCN0RV5LJ201...)
8. سایت رسمی کنگره آمریکا
(https://www.congress.gov/bill/114th-congress/house-bill/158)
9. پایگاه اطلاع رسانی رسمی کنگره
 (http://thehill.com/blogs/congress-blog/foreign-policy/288698/)
10. خبرگزاری پلیتیکو
(http://www.politico.eu/article/lawmakers-activists-pounce-on-companies-f...)
11. سایت رسمی کنگره آمریکا
(https://www.congress.gov/bill/114th-congress/house-bill/4258)
12. خبرگزاری بریتبارت
(http://www.breitbart.com/big-government/2015/07/28/)
13. برای مثال بانک روسی رنسانس سرمایه (Renaissance Capital) از معدود بانک‌های فعال در ایران است، اما شرکت‌های متخصص سرمایه گذاری تازه تاسیس و فعال در تهران اغلب با شرکت های غربی فعالیت می‌کنند.
14. بر پایه مکانیزم حل اختلاف، اگر هر کشور از کشورها نسبت به نقض عهد یکی از طرف‌ها مدعی "عدم پایبندی اساسی" شود این ادعا طی یک فرآیند چند مرحله‌ای و نسبتا طولانی مدت برای تصمیم گیری به صورت اجماعی به کمیسیون مشترک که 8 عضو شامل ایران، نماینده اتحادیه اروپا و کشورهای 1+5 دارد، می‌رود یعنی همه اعضا باید به تصمیم مربوط رای دهند و حتی اگر یک عضو با آن مخالف باشد تصمیم نهایی نخواهد شد لذا هر عضو می‌تواند نظر بقیه اعضا را وتو کند. این قانون اثر روانی و حقوقی علیه ایران ایجاد می‌کند و به علت بالا بودن ریسک‌های سیاسی در ایران در خصوص همکاری با بانک‌های ایرانی محدودیت ایجاد می‌کند.
15. (Financial Action Task Force) هدف اصلی آن اعمال استانداردهای است که تضمین کند ریسک پولشویی، تامین مالی تروریسم و تامین مالی سلاح‌های کشتار جمعی در یک کشور به نحو اطمینان‌ بخشی کاهش پیدا کند. این نهاد نخستین ‌بار در سال 1386 ایران را به عنوان یک کشور پرخطر برای نظام مالی جهان شناسایی کرد. این گروه به مدت 12 ماه (از تیر ماه 1395) اقدامات تقابلی علیه ایران را تعلیق اما همچنان نام آن را در فهرست کشورهای پرخطر حفظ می‌کند تا پس از یک سال بتواند در این باره به طور کامل داوری کند.
16. بانک Standard Chartered یک میلیارد دلار، بانک HSBC در آمریکا 1.9 میلیارد دلار ، بانک فرانسوی BNP Paribas به 8.9 میلیارد دلار (رکورد بالاترین جریمه) به دلیل دور زدن تحریم‌ها جریمه متحمل شده‌اند.
17. سایت رسمی حزب جمهوری خواهان آمریکا-سند رسمی جمهوری خواهان برای 2016.
(https://www.gop.com/the-2016-republican-party-platform)
18. همان
19. خبرگزاری صدا و سیما
(http://www.iribnews.ir/fa/news/1174625)
20. بر اساس ماده 1540 "قانون اجازه دفاع ملی" کنگره آمریکا جریمه 250 هزار دلار تا یک میلیون دلاری برای همکاری با بانک مرکزی ایران تصویب کرده است _ NATIONAL DEFENSE AUT HORIZATION ACT