مجله تخصصی مطالعات آمریکا

نویسنده: اسفندیار خدایی دانشجوی دکتری مطالعات آمریکای شمالی دانشگاه تهران

این مطلب در آذرماه 1394 در مجله "همشهری ماه" چاپ شده است

به طور کلی تحریم­های آمریکا علیه ایران را می­توان به سه دسته تقسیم کرد: 1- دستورات اجرائی رئیس جمهور 2- قوانین مصوب کنگره، 3- تحریم­ های ایالات و دولت­های محلی آمریکا. مطابق توافق برجام در ازای توقف غنی­ سازی اورانیوم در ایران و انجام نظارت­های شدید توسط آژانس بین­ المللی انرژی هسته ­ای، آمریکا تعهد داده است که تحریم­ هایی که در دسته نخست قرار دارند پس از حصول شرایط مندرج در توافق به دستور رئیس جمهور لغو ­شوند. تحریم­ هایی که در دسته دوم قرار دارند یعنی قوانین کنگره تعلیق می­شوند؛ مطابق این قوانین، رئیس جمهور اختیار دارد در شرایط خاصی آنها را تعلیق کند. اما در مورد دسته سوم مطابق بند 25 صفحه 16 متن توافق برجام دولت آمریکا متعهد شده است که «اقدامات مناسبی» در زمینه تحریم­ های ایالت­ها و دولت­های محلی در راستای برجام انجام دهد و ایالت­ها و دولت­های محلی آمریکا را «تشویق کند» که از اقداماتی که برخلاف برجام است خودداری کنند[1].

مطابق قانون جامع تحریم و منع سرمایه گذاری ایران[2] (CISADA) که کنگره آمریکا در سال 2010 تصویب کرد علاوه بر تحریم­های گسترده دولت فدرال، ایالت­های آمریکا نیز اجازه یافتند بلکه تشویق شدند که خود رأساً برای مجازات شرکت­های خارجی که با ایران تجارت و سرمایه­گذاری می­کردند، اقدام کنند و قانون­هایی در این زمینه تصویب کنند. نیمی از ایالت­های پنجاه­گانه آمریکا از جمله سه ایالت مهم کالیفرنیا، نیویورک و فلوریدا به این درخواست کنگره پاسخ مثبت دادند[3] و مجازات­هایی علیه اشخاص حقیقی و حقوقی که این قوانین را نادیده بگیرند تصویب کردند بیشتر این قوانین شبیه به هم، کپی از ایالت­های دیگر و یا مشابه نسخه قوانین دولت فدرال هستند.

اما اکنون که دولت اوباما و سایر اعضای گروه 1+5 پس از مذاکرات طولانی با ایران به توافق تاریخی برجام دست یافته­اند، تکلیف تحریم­های جداگانه ایالت­ها بر علیه ایران چه می­شود. در بیشتر این ایالت­ها جمهوری­خواهان و مخالفان برجام در مسند قدرت قرار دارند و حمایت لابی اسرائیل یعنی ایپک، رسانه­های وابسته و اکثریت مجلس نمایندگان و سنای کنگره را پشت سر دارند. هدف از این نوشتار بررسی تأثیر این تحریم­ها بر اجرای برجام است.

مطابق قوانین داخلی آمریکا آیا دولت فدرال می­تواند این قوانین را لغو یا تعلیق کند و جلوی تحریم­های جداگانه ایالت­ها را بگیرد و نگذارد که توافق در معرض خطر قرار گیرد؟ در سال 2000 نمونه چنان اختلافی بین دولت فدرال و ایالت ماساچوست بر سر تحریم کشور برمه رخ داد. دولت فدرال از ایالت ماساچوست به دادگاه عالی آمریکا شکایت برد. دادگاه با توسل به این استدلال که تحریم­های ایالت ماساچوست سیاست خارجی دولت مرکزی آمریکا را تضعیف می­کند به نفع دولت فدرال رأی داد[4].

اما حامیان تحریم­ها استدلال می­کنند که برجام یک توافق میان قوه اجرائیه یعنی بخشی از دولت آمریکا و سایر اعضای گروه 1+5 و ایران است. به عبارت دیگر این توافق یک پیمان یا معاهده بین­المللی نیست که مطابق قانون اساسی آمریکا ایالت­ها ملزم به پیروی از آن باشند[5]. برای دولت اوباما امکان تبدیل برجام به یک معاهده یا پیمان بین­المللی الزام­آور وجود نداشت؛ زیرا اکثریت سنای آمریکا را جمهوری­خواهان تشکیل داده­اند و آنها به هیچ وجه به آن رأی مثبت نمی­دادند. همچنان­که برای ناکام گذاشتن برجام سنگ تمام گذاشتند. بعلاوه حامیان تحریم­ها استدلال می­کنند که همانطور که در اکثر این قوانین تصریح شده است مادام که ایران در لیست حامیان تروریسم قرار دارد، این تحریم­ها نیز به قوت خود باقی خواهند بود[6]. بنابراین شرط لغو این تحریم­ها آن است که رئیس جمهور آمریکا رسماً ایران را از لیست حامیان تروریسم حذف کند، شرطی که تحقق آن بعید به نظر می­رسد. با این استدلال­ها حامیان تحریم­ها با بهره گرفتن از تعارض قانون جامع تحریم و منع سرمایه گذاری ایران (CISADA) و توافق برجام ساز مخالفت با برجام را می­نوازند و بر طبل ادامه تحریم­ها علیه ایران می­کوبند. برخی ایالت­ها مثل میشیگان، کانزاس و میسی­سیپی اعلام کرده­اند که در حال بررسی تحریم­های جدید علیه شرکت­هایی هستند که دارای روابط مالی و اقتصادی نزدیک با ایران هستند[7].

حامیان برجام و مخالفان تحریم­های ایالات در آمریکا استدلال می­کنند که سیاست خارجی آمریکا باید یک­صدا و متحد باشد تا به اهداف خود برسد و اعتبار بین­المللی آمریکا خدشه­دار نشود. ویلیام رینش[8] رئیس شورای تجارت خارجی آمریکا معتقد است که در دولت­های محلی و ایالت­های آمریکا به اندازه کافی متخصص سیاست خارجی وجود ندارد و این واحدها نمی تواتند تصمیمات صحیح در زمینه سیاست خارجی اتخاذ کنند[9].

ریچارد نفیو[10] که قبلاً مسئولیت اجرای تحریم­های ایالات را بر عهده داشت می­گوید مهم­ترین بازنده این تحریم­ها شرکت­های آمریکایی، ایالات و دولت­های محلی آمریکا خواهند بود نه ایران و کشورهایی که به خاطر تجارت با ایران هدف تحریم قرار می­گیرند. اگر دولت فدرال آمریکا و دولت­های محلی و ایالات سیاست خارجی متفاوتی در پیش بگیرند علاوه بر خدشه­دار شدن اعتبار بین­المللی آمریکا، موقعیت اقتصادی و تجاری آمریکا نیز به خطر خواهد افتاد زیرا پیچیده شدن و دشوار شدن تعامل با آمریکا موجب می­شود که جذاب بودن و آسان بودن تجارت با آمریکا که همواره از مزیت­های این کشور بوده است نقض گردد. در نتیجه شرکت­های خارجی ترجیح خواهند داد به جای تجارت با آمریکا سراغ سایر کشورهای رقیب آمریکا نظیر چین و اروپا بروند[11]. در نتیجه آمریکا و بخصوص ایالت­هایی که سنگ تحریم را به سینه می­زنند بیش از همه متضرر خواهند شد.

تاثیر تحریم­های ایالات بر برجام

حامیان تحریم­های ایالات از این ابا ندارند که متهم به دسیسه و مانع­تراشی علیه برجام شوند، بلکه آشکارا یکی از اهداف خود را به بن­بست کشاندن برجام می­دانند. اگر برجام منجر به رفع تحریم­ها علیه ایران نشود و ایالت­های آمریکا موفق به جلوگیری از تجارت با ایران و سرمایه­گزاری در ایران شوند، به طور طبیعی باید انتظار داشت که تهران از این توافق عقب بکشد و برنامه هسته­ای ایران تبدیل به یک بحران بین­المللی بزرگتر شود. اما این احتمال هم وجود دارد که به واسطه شکاف عمیق بین متحدان آمریکا، دولت فدرال و کنگره و ایالات و دولت­های محلی رژیم تحریم­ها از هم فرو بپاشد و تحریم­های ایالات همانند تحریم­های دهه 1990 در عمل بی­تاثیر باشند و روی کاغذ بمانند.

پاسخ دادن به معمای تحریم­های ایالات و توافق برجام دشوار است و کسی نمی­تواند آینده را به طور قطعی پیش­بینی کند. حامیان برجام و مدعیان تحریم­ها فقط تصورات و تحلیل­های خود را بیان می­کنند. لکن در جدال برجام و تحریم­های ایالات، همانند هر مبارزه دیگر سه سناریو ممکن است: 1- پیروزی برجام، 2- پیروزی حامیان تحریم، 3- حالت تساوی

1-      پیروزی برجام

در این سناریو دولت فدرال آمریکا همانطور که در برجام متعهد شده است اقدامات مناسب و جدی برای جلب همکاری ایالات انجام می­دهد و در این توافق بین­المللی یک سیاست خارجی معتبر و قابل اعتماد را در پیش می­گیرد. تحریم­ها علیه ایران لغو یا تعلیق می­گردند و در مقابل ایران نیز به تعهدات خود در برجام عمل می­کند. در انتخابات ریاست­جمهوری آمریکا در سال 2016 نیز هر کس به قدرت می­رسد (ولو جمهوری­خواهانی که اکنون برای برجام خط و نشان می­کشند)، در عمل پایبند این توافق بین­المللی می­ماند و قصه برجام به فرجام می­رسد.

چنین سناریویی خوشبینانه است. آنچه در کنگره آمریکا در واکنش به برجام رخ داده است و آنچه که کاندیداهای جمهوری­خواه علیه برجام می­گویند حکایت از آرامش قبل از توفان دارد و پس از اتمام زمامداری اوباما برجام با چالش­های جدیدی مواجه خواهد شد. تحولات بین­المللی نظیر تحولات عراق و سوریه و جنگ با گروههای تروریستی بخصوص داعش، آنچه در رقابت آمریکا و روسیه در سوریه می­گذرد و سایر تحولات بین­المللی و احتمال تداوم سیاست چرخش به آسیا در نحوه برخورد آمریکا با برجام تأثیر خواهند گذاشت.

2-     پیروزی حامیان تحریم ایالات

در دومین سناریو، ایالت­های آمریکا مستقل از دولت فدرال فعالانه شرکت­هایی که با ایران تجارت می­کنند یا در ایران سرمایه­گزاری می­کنند را تحت تحریم قرار می­دهند و برای آنها دردسر درست می­کنتند. هر کدام از ایالت­های آمریکا کشورهای مهمی هستند؛ اقتصاد ایالت کالیفرنیا به تنهایی در حد و اندازه چین است. معمولاً صاحبان صنایع و شرکت­های بزرگ اطلاعات دقیقی درباره تحریم­های پیچیده آمریکا ندارند و از ظرافت­های آنها سر در نمی­آورند و در صورت احساس خطر جدی عطای تجارت پرسود با ایران را به لقایش می­بخشند. لذا ایران علی­رغم انجام تعهداتش عملاً تحت تحریم آمریکا می­ماند و شرکت­های اروپایی و ژاپنی رغبتی برای همکاری با ایران نشان نمی­دهند و سرانجام پیروزی یک کاندیدای جمهوری­خواه مخالف برجام اوضاع را نامساعدتر می­کند. رئیس جمهور جدید به جای آنکه مطابق برجام ایالت­ها را تشویق کند که با این توافق همکاری کنند، چراغ سبز را به آنها نشان می دهد و یا خود عملاً و آشکارا توافق را زیر پا می­گذارد. در آن صورت ایران که از برجام هیچ سودی نمی­برد  از انجام تعهدات سر باز می­زند، اجازه نظارت بر مراکز هسته­ای خود نمی­دهد و غنی­ساری اورانیوم را از سر می­گیرد و بحران هسته­ای ابعاد جدیدی پیدا می­کند و برجام شکست می­خورد و زمینه تقابل ایران و آمریکا بیش از گذشته فراهم می­شود.

3-     حالت تساوی

در سومین سناریو ایالت­های آمریکا تحریم­ها بر علیه ایران را به طور جدی ادامه می­دهند اما اوباما و رئیس جمهور بعدی آمریکا به تعهدات برجام پایبند می­مانند ولی مانع تحریم ایالات نمی­شوند. این تحریم­ها تأثیرات جدی بر اقتصاد ایران می­گذارند و برخی از شرکت­های تجاری بزرگ به خاطر منافعی که در آمریکا دارند از تجارت و سرمایه­گزاری در ایران خودداری می­کنند. اما در سایه مدیریت خوب ایران بسیاری از شرکت­ها به آسانی از تجارت پرسود با ایران عقب­نشینی نمی­کنند و ظرفیت­های گسترده اقتصاد ایران را به تجارت با برخی ایالات آمریکا ترجیح می­دهند و سایر ایالات آمریکا و کشورهای اروپایی و ژاپن و چین را جایگزین این ایالات می­کنند. لذا ایالاتی که ایران را تحریم کرده­اند خود نیز آسیب می­بینند. در این سناریو ایران از تحریم­های ایالات تا حدودی آسیب می­بیند و همچنان برای سرمایه­گذاری ناامن می­ماند اما به خاطر منافع حداقلی خود پایبند برجام می­ماند و آمریکا هم به خاطر پرهیز از بحران هسته­ای، الزامات برجام را مراعات می­کند. ضمن آنکه ایالت­هایی که ایران را تحریم کرده­اند خود نیز متنضرر می­شوند اما به بخشی لز اهداف خود در تحریم ایران دست می­یابند.